수산자원의 효율적 관리를 위한 법제 개선방안에 관한 연구

Abstract

수산자원은 대표적인 자율갱생자원이자 공유자원으로서 그 무주물적인 성격으로 인하여 자원의 무분별한 남획이 이루어 졌다. 이러한 수산자원의 남획을 방지하기 위하여 많은 공적규제가 이루어져 왔음에도 불구하고 과도한 어획, 무분별한 해양환경생태계의 파괴 등으로 인하여, 1990년 중반이후 수산자원은 감소하는 경향을 보이고 있다. 어업이 안정적, 지속적으로 이루어지기 위해서는 무엇보다도 어획능력에 걸 맞는 수산자원을 유지․관리하는 것이 중요하며, 이러한 수산자원의 보전 및 관리의 성패에 따라 지속적 어업의 실현 여부가 실질적으로 결정된다고 할 수 있다. 이에 따라 세계 각국은 20세기 초부터 급격히 증가한 어획노력량에 따른 과잉어획과 남획으로 인한 수산자원의 감소에 대응하기 위해 다양한 수산자원관리 계획을 수립 추진해오고 있다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 일부 수산선진국을 제외하고는 대부분의 국가에서는 수산자원이 지속적으로 감소하고 있는 추세를 나타내고 있는 실정이다. 우리나라의 경우 그 어느 나라보다도 높은 어획강도와 다양한 어구․어법의 발달, 그리고 다양한 수산물의 이용으로 인해 전통적으로 높은 어획강도를 유지해 왔다. 따라서 경쟁조업으로 인한 과잉어획으로 수산자원 감소는 어업생산에 있어 중요한 변화로 여겨지고 있다. 수산업은 종래와 같은 어업생산력 확대를 기대할 수 없게 되었으며, 이러한 여건의 변화에 대응하여 어업생산력의 축소, 어업질서의 확립, 수산자원의 보호 및 관리, 수산물의 부가가치 등을 종합적으로 고려한 어업 구조의 재편이 시급한 과제로 부상하고 있다. 수산업에서 가장 중요한 것은 어업생산ㆍ유통ㆍ소비에 이르기까지 근간이 되는 수산자원을 어떻게 지속적으로 이용할 수 있도록 관리하는 것이다. 수산자원은 무주물과 생산 불확실성이란 특성에 기인하여 선취경쟁으로 인한 과도한 어획에 따라 남획이 발생하는 악순환이 되풀이될 수 있다. 이러한 수산자원 이용의 모순을 해결하고자 도입된 것이 수산자원관리이며, 국내외적으로 다양한 수산자원관리정책이 실시되고 있다. 지금까지 세계 각국이 수산자원관리를 위해 다양한 관리수단을 적용하여 상당한 노력을 기울였음에도 불구하고, 세계 수산자원량의 75%가 과잉이용 또는 남획상태이며, 어업생산량도 지속적으로 감소하고 있다. 수산자원은 이제 국제적인 관심과 지속적인 자원이용을 위한 인류의 관리 노력에 따라 회복과 멸종의 갈림길에 놓여있고 수산업의 존폐도 수산자원관리의 성공여부에 달려있다. 우리나라 수산관계법령상 수산자원관리는 수산동식물의 포획ㆍ채취를 억제 또는 수산자원의 서식환경 보호 등의 자연적 조성을 추구하는 정부주도형 자원관리로서 수산자원관리제도는 최대 지속적 생산량의 실현을 목표로 하고 있다. 그러나 현재 수산업법에서는 수산자원관리에 관한 절차에 대한 규정이 없어 체계적인 수산자원관리를 위한 법제도가 잘 되어있지 못한 실정이다. 이로 인해 우리나라 연근해어장의 수산자원은 과잉 개발되어 최대 지속적 생산량의 한계를 넘어 고갈위기에 직면하게 되었다. 이처럼 자유경쟁적인 과도한 어획노력의 투입으로 인하여 해양생물자원의 지속적인 감소 내지는 남획상태를 초래하는 위기감이 고조되고 있다. 따라서 수산자원관리라는 관점에서 보면 연근해어업이 그 주된 대상이라 할 수 있으며, 전 세계적으로 수산자원의 90%이상이 생산되는 연근해수역에서의 수산자원관리에 따른 각국의 수산자원관리제도의 중요성은 더욱 증대되고 있는 것이다. 우리나라 수산업법상 수산자원 관리제도로는 직접적 규제인 어획노력량규제와 간접적 규제인 기술적 규제로 일관해 왔다. 그러나 현행 어업관리는 기술적 수단(Technical measures), 어획노력량통제(Input control), 어획량통제(Output control)의 3가지로 분류 수산자원을 관리하기 위한 제도적 장치를 마련하고 있다. 그러나 어획량 규제는 아직까지도 미비한 상태이며, 어획노력량규제는 원천적으로 어업에 대한 진입을 허가나 면허를 통해서 규제함으로써 수산자원을 관리하는 것이다. 기술적 규제사항으로는 망목, 채포금지 체장, 금지어종, 금어기, 금어구, 특정어업의 금지 등을 규정하고 있으나, 오늘날 연근해어장에서 수산자원의 감소로 인하여 기술적 관리방식도 여러 가지 복합적인 문제를 내재하고 있기 때문에 수산자원관리의 목적을 충분히 달성하지 못하고 있다. 이처럼 수산업법상 어업허가제도는 어업자원의 보존과 관리가 매우 어렵다는 것이 현실적인 문제로 지적되고 있다. 이와 같이 법제도적 규제에 의하여 수산자원을 관리하여 왔으나, 대부분의 연근해어업의 생산량은 날로 감소하고 있고 일부어종은 현저히 자원량이 격감하여 경제성이 상실되고 있는 실정이라고 할 수 있다. 따라서 법제도적인 문제와 불법행위에 기인한 문제를 해결하지 않고서는 지속적이고 안정적인 어업을 보장하는 것은 불가능할 것으로 사료 된다. 불법어업은 수산업 전반에 걸쳐 복합적인 요인이 결부되어 매우 다양한 형태로 발생되고 있기 때문에 어업규제ㆍ단속을 위해 어업단속공무원제도를 두고 있다. 어업단속은 정부주도로, 해양수산부 어업지도선, 시ㆍ도 및 관계기관, 해양경찰 등이 합동으로 실시함으로써 행정과 사법적 제재를 병행하여 지속적인 단속을 실시하고 있으나 아직까지도 근원적인 해결방안을 찾지 못하고 있는 실정이다. 우리나라는 수산자원의 보호ㆍ관리를 위한 관련법이 다양할 뿐만 아니라 그 관리가 어려워 수산자원의 보호ㆍ관리를 위한 많은 정책 및 법규가 제정ㆍ시행되어 왔다. 그러나 정부중심의 규제와 자원중심의 수산자원관리 정책은 그 효율성에서 다소 문제점이 드러나고 있기 때문에 지금까지 수산관계법제도상의 문제점과 수산업 발전을 저해시켜온 요인들을 종합적으로 검토하여 개선책이 마련되어야 한다. 따라서 현재의 시점에서 수산자원의 보호ㆍ관리를 위한 어업규제에 필요한 관계법령의 제정이나 개정을 통한 정책전환을 서두르지 않으면 국내외 여건변화에 따른 무분별한 남획을 초래하게 되어 연근해 수산자원은 회복불능의 상태에 직면하게 될 것이다. 본 연구는 현행 수산관련법제도상의 문제점을 검토ㆍ분석 하여, 수산자원관리에 따른 어업규제 중에서 불합리한 규제는 철폐하고, 합리적이고 필수적인 규제는 신설하거나 강화하는 등 어업규제에 대한 바람직하며 효율적인 대처방안을 모색하여, 수산자원관리를 통한 수산자원의 지속적인 이용과 지속가능한 발전을 도모하기 위한 법제 개선방안을 제시하는 것이다.