전지구적 및 지역적 조약상 어업분쟁 해결제도에 관한 연구

Abstract

Before adopting the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS), the coastal States exercised absolute sovereignty over fishing in their territorial waters. On the high seas, all States enjoyed the freedom of fishing, and only the flag States had exclusive responsibility for controlling the activities of their fishing vessels. However, in the 20th century, various issues related to the use of the sea, such as fishing, started to emerge and it was generally agreed that a universal legal framework should be established to govern all uses of the oceans and their resources, including the conservation of marine living resources. Against this backdrop, UNCLOS was adopted in 1982 as a result of nine years of negotiations in the Third United Nations Conference on the Law of the Sea.

Since the adoption of UNCLOS, three more important global fisheries instruments, binding in nature, were additionally adopted to specify the rights and obligations of the States related to fishing and to better regulate fishing. In 1993, the United Nations Food and Agricultural Organization (FAO) adopted the Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas (Compliance Agreement) to strengthen the roles and control of the flag States operating on high seas. In 1995, the UN adopted the Agreement for the Implementation of the Provision of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks (UNFSA) to address the issues that UNCLOS did not fully address relating to the conservation and management of straddling fish stocks and highly migratory fish stocks on high seas. Most recently, in 2006, the FAO adopted the Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter, and Eliminate illegal unreported, Unregulated Fishing (PSMA) with the aim to strengthen the control of the port States in eradicating illegal, unreported, and unregulated (IUU) fishing.

In addition, regional efforts to achieve the conservation of marine living resources were also initiated in earnest after the UNFSA was adopted. Article 8 of the UNFSA emphasized the importance of taking a regional approach to regulating fishing by stipulating that the coastal States and the fishing States pursue cooperation through appropriate sub-regional or regional fisheries management organizations or arrangements. Since the provision was incorporated into the UNFSA, a large number of regional fisheries bodies (RFB) have been established and it is now common to manage marine living resources on high seas through regional fisheries instruments represented by RFBs. In 2022, 52 RFBs are registered on the FAO website and each has different target species, waters, and authorities, working towards realizing sustainable management of marine living resources. As such, the current international fisheries order is comprised of various global and regional fisheries instruments that perform a significant role in regulating world fisheries.

However, IUU fishing has become a major threat to the international efforts to conserve marine living resources over the recent decades, which caused the coastal States and RFBs to further strengthen the level of regulations in fisheries. Under the recognition that it is difficult for the flag States to respond to IUU fishing alone, the scope of regulation has been expanded from illegal fishing to unreported and unregulated fishing, and the duties and responsibilities for controlling fishing are shifting to the coastal States, fishing States, port States, and even trade States.

While fishing is being regulated more tightly than ever, international fisheries conflicts over limited marine living resources have become more widespread, and the number of international fisheries disputes submitted to the international courts continues to increase. While international fisheries disputes have continued to occur in the past, today’s international fisheries disputes tend to be more frequent, complex, and diverse in nature.

Since its inception in the 1950s, the Korean distant water fishing industry has greatly contributed to the national economic development in the 1970s and 80s. Today, Korea is recognized as one of the world's top five distant water fishing nations. Korea also has acceded to or ratified the legally binding international instruments related to fisheries, including UNCLOS, Compliance Agreement, UNFSA, and PSMA, and is a member of 18 RFBs. Given the recent history of IUU fishing committed by some Korean distant water fishing vessels, it is highly likely that the Republic of Korea may become a party to an international fisheries dispute, putting itself - as a fishing State - into a very unfavorable situation. Therefore, it is important that the Republic of Korea understand the fisheries dispute settlement system under the global and regional legal instruments comprehensively and examine how it will be able to better respond to international fisheries disputes that might arise in the future.

On this basis, this paper aims to have a comprehensive understanding of the dispute settlement system under the global and regional fisheries instruments and the cases of international fisheries disputes submitted to the international courts to suggest ways for the Republic of Korea to effectively address international fisheries disputes in the future.

Chapter 2 reviewed the global dispute settlement system of the four internationally binding instruments related to fisheries, i.e. UNCLOS, Compliance Agreement, UNFSA, and PSMA by comparing their jurisdiction, institution of proceedings, and effect of a judgment or decision.

Chapter 3 examined the regional dispute settlement system of the 14 RFBs of which the Republic of Korea is a member based on the same criteria, for the purpose of enhancing the understanding of the fisheries dispute settlement procedures adopted by RFBs.

Chapter 4 analyzed the cases of international fisheries disputes that were submitted to the international courts to seek a binding decision. Based on the results of the analysis, Chapter 4 presented how Korea will be able to effectively address future fisheries disputes as a fishing State and a flag State.

Chapter 5 summarized the key points of each chapter and suggested the need for the Republic of Korea to fully prepare for international fisheries disputes that may occur in the future.|유엔해양법협약이 채택되기 전 해양은 연안국의 주권이 인정되는 영해와 국제법상 공해의 자유 원칙이 확립된 공해로 구분되었다. 이에 연안국은 영해에서 어업에 대한 절대적인 주권을 행사하였고, 모든 국가는 공해에서 어업의 자유를 향유하였다. 또한 기국주의에 따라 공해상 어선의 활동은 오직 기국에 의해서만 통제될 수 있었다. 그러나 20세기에 이르러 어업을 비롯한 바다의 이용에 관한 다양한 문제가 대두되기 시작하였다. 이에 국제사회는 해양생물자원 보존 등 해양의 이용에 관한 사항을 폭넓게 규제하기 위한 보편적인 조약이 필요하다는 인식 아래 제3차 유엔해양법회의에서 약 10여 년에 걸친 논의를 진행하였으며, 그 결과 1982년 해양의 헌법이라 불리는 유엔해양법협약을 채택하였다.

유엔해양법협약 이후에도 어업에 관한 권리와 의무를 더욱 구체화하고 해양생물자원을 보호하기 위한 목적으로 일련의 구속력 있는 전지구적 어업조약이 채택되었다. 1993년 유엔식량농업기구(UN Food and Agriculture Organization: FAO)는 공해상에서 조업하는 모든 어선에 대한 기국의 역할과 통제를 강화하고자 ‘공해상 어선의 국제적 보존관리조치 이행증진을 위한 협정(Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas, 준수협정)’을 채택하였으며, 1995년 유엔은 유엔해양법협약이 구체적으로 다루지 못한 공해상 해양생물 보존과 관리 문제를 해결하기 위해‘1982년 12월 10일 해양법에 관한 국제연합 협약의 경계왕래성어족 및 고도회유성어족 보존과 관리에 관한 조항의 이행을 위한 협정(Agreement for the Implementation of the Provision of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks: 공해어업이행협정)’을 채택하였다. 가장 최근인 2006년에 FAO는 불법어업 근절을 위한 항만국 통제 강화를 목적으로 2006년 불법, 비보고, 비규제어업 예방, 억지, 근절을 위한 ‘항만국조치협정(Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter, and Eliminate illegal unreported, Unregulated Fishing )’을 채택한 바 있다.

이와 더불어 해양생물자원을 보존하기 위한 노력은 지역적 어업조약에 의해서도 본격적으로 진행되기 시작했다. 공해어업이행협정 제8조에서 지역수산기구에 의한 공해어업자원 관리와 국가들의 협력 의무를 명문화한 이후 공해상에는 지역수산기구를 통한 지역 단위의 어업관리가 일반화되었다. 2022년 현재 FAO 기준으로 설립 조약에 의해 설립된 52개의 지역수산기구가 등록되어 있으며, 개별 해양환경에 적합한 대상수역, 관리어종, 권한을 가지고 해양생물자원의 지속가능한 관리를 도모하고 있다. 결과적으로 현대 국제어업 질서는 다양한 전지구적 및 지역적 어업조약에 의해 규제되고 있다.

그러나 최근 불거진 불법, 비보고, 비규제 어업(Illegal, unreported, and unregulated fishing : IUU 어업)은 연안국과 지역수산기구 차원의 규제를 더욱 심화시키는 계기가 되었다. 이에 규제의 범위는 불법어업에서 비보고, 비규제어업으로 확대되었으며, 기국의 통제만으로는 IUU 어업에 대응하기 어려워짐에 따라 어업의 책임은 연안국을 비롯한 조업국, 항만국, 그리고 거래국으로 전환되고 있다.

한편 이러한 상황을 반영하듯 어업이라는 한정된 자원을 둘러싼 국가간 갈등은 끊임없이 발생하고 있으며, 국제재판소에 회부되는 분쟁 또한 계속해서 증가하고 있다. 어업과 관련된 국가간 분쟁은 과거부터 발생해왔으나, 최근 어업규제가 심화될수록 국제어업분쟁이 더욱 빈번하게 발생하고 있으며, 그 양상도 과거보다 복잡한 실정이다.

1950년대 이후 크게 성장한 대한민국 원양산업은 1970~80년대 국가 경제발전에 크게 기여하였으며, 현재 대한민국은 규모면에서 세계 5위안에 드는 원양어업국으로 평가받고 있다. 대한민국은 유엔해양법협약을 비롯하여 준수협정, 공해어업이행협정, 항만국조치협정과 같은 모든 구속력있는 전지구적 어업조약의 당사국이자, 18개 지역수산기구 설립 조약의 당사국이기도 하다. 그러나 최근 계속된 대한민국 원양어선의 IUU 어업 문제를 고려하였을 때 대한민국이 국제어업분쟁의 당사국이 될 가능성을 배제할 수 없으며, 특히 조업국의 지위를 가진 대한민국의 특성상 피소될 경우 연안국에 비해 불리한 입장이 놓일 수 있다. 따라서 현재 어업질서를 구성하는 전지구적 및 지역적 어업조약상의 분쟁해결제도와 절차를 종합적으로 이해하고 국제어업 분쟁사례를 분석함으로써 대한민국이 불가피하게 국제어업분쟁의 당사국이 될 경우 어떠한 실효적인 해결을 도모할 수 있을지에 대해 살펴볼 필요가 있다.

이러한 필요성을 바탕으로 본 논문은 전지구적 및 지역적 어업조약상의 분쟁해결제도, 그리고 국제재판소에 회부된 국제어업 분쟁사례를 종합적으로 고찰하고, 대한민국이 분쟁의 당사자가 되었을 경우를 대비하여 대응방안을 도출하는 것을 목적으로 한다.

제2장에서는 국제어업질서의 발전과정을 살펴본 뒤 유엔해양법협약을 비롯하여 구속력있는 전지구적 어업조약인 준수협정, 공해어업이행협정, 항만국조치협정상의 분쟁해결제도를 관할권, 절차의 개시, 그리고 효과라는 동일한 기준에서 비교하여 그 특징을 도출하였다.

제3장에서는 지역적 어업조약인 지역수산기구 설립 조약에 의해 설립된 지역수산기구를 개관한 뒤, 대한민국이 가입한 지역수산기구 중 관리의 권한을 가진 14개 지역수산기구를 대양별로 구분한 후 각각의 기구가 채택한 분쟁해결제도를 비교 분석함으로써 지역수산기구 설립 조약상 분쟁해결제도에 대한 전반적인 특징을 확인하였다.

그리고 제4장에서는 국제재판소에 회부되었던 국제어업분쟁 사례를 검토하고 대한민국의 대응방안을 상세히 제시하였다. 특히 국제어업분쟁의 유형을 전지구적 어업조약의 해석과 적용에 대한 분쟁의 경우 기국의 의무 및 억류된 선박 및 선원의 신속한 석방이 쟁점이 된 사건을 살펴보았으며, 지역수산기구 설립 조약에 대한 해석과 적용에 관한 분쟁으로 지역수산기구 설립 조약의 해석과 보존관리조치 준수 여부가 쟁점이 된 사건을 살펴보았다. 마지막에는 이러한 사례 분석으로 바탕으로 원양어업국인 대한민국이 국제어업분쟁의 당사자가 될 경우에 대비한 대응방안을 구체적으로 제시하였다.

결론인 제5장에서는 각 장에서 살펴본 연구의 결과를 요약 및 정리하고, 이를 토대로 대한민국이 국제어업분쟁에 대비하여야 할 필요성과 대응방안을 다시 한번 정리하여 제시하였다.